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L’Afrique, l’harmonisation du cadre réglementaire des télécoms, une super priorité


Après avoir transcendé le débat sur la multisectorialité, inspirée par la Banque Mondiale, au tout début de la dérégulation des marchés télécoms, l’Afrique s’est résolument orientée vers la coopération entre agences nationales de régulation en vue d’harmoniser les politiques réglementaires. Malgré la volonté l’Union Africaine et l’appui de plusieurs institutions multilatérales comme la Banque Mondiale, l’OIF, l’Arcep en France ou encore les associations telles que l’ACP Numérique et l’Unida, le processus d’harmonisation permettant d’aboutir à un traité et un code unifié des télécoms sera long et difficile à mettre en oeuvre.
"Il y a exactement 14 ans, les autorités politiques de la République Française et des Etats d'Afrique de la Zone Franc m'avaient demandé de diriger une mission de haut niveau qui devrait rechercher les causes du ralentissement des investissements dans les pays concernés et proposer des remèdes. Après un long et profond travail d'investigation, la mission avait détecté l'étiologie du mal. Je l'ai baptisé: "Insécurité Juridique et Judiciaire". Le remède proposé et accepté pour l'ensemble de l'Afrique a été la recherche et l'instauration des instruments politiques, judiciaires, administratifs et scolaires qui devaient éradiquer le mal » confie le Juge Kéba Mbaye à Réseau Télécom Network. Il s'agit en réalité d'une intégration juridique, laquelle pose le jalon nécessaire à l'intégration économique et du développement. Ce qui allait donner naissance, quelques années plus tard, à l’Ohada (pour l’unification du droit des affaires en Afrique).

Mise en place d’une « Ohada télécom »

C’est à l’occasion du Sommet de la Francophonie de Ouagadougou, en novembre 2004, que plusieurs associations dont ACP numérique soutenue par l’Unida (Association pour l’unification du droit en Afrique) que préside le Juge Kéba M’Baye, père de la réforme Ohada, le CIAN Comité des Investisseurs en Afrique avaient émis le souhait de réformer les politiques réglementaire des télécommunications en Afrique noire francophone. Par ailleurs, le Président Abdou Diouf, Secrétaire Général de l’OIF, a été désigné lors du Sommet des Chefs d’Etat de la Francophonie de Ouagadougou pour conduire une réflexion en vue de la modernisation du cadre réglementaire des télécoms en Afrique. L’objectif affiché est de mettre en place des changements en vue de moderniser et d’harmoniser le cadre réglementaire télécoms d’ici à l’horizon 2006. Et de ce fait, offrir aux investisseurs multilatéraux et bilatéraux un environnement télécom favorable. « Suivant la dynamique de l’Ohada, l'Unida que j'ai l'honneur de présider, salue et accompagne "l'Ohada des Télécommunications" », explique Kéba Mbaye. Outre cette réforme générale des affaires, l’"Ohada des télécoms" doit notamment s’inspirer de la réussite des réformes antérieures comme AFRISTAT, lancé en coopération avec l’Institut français des statistiques et des études économiques (Insee) visant à harmoniser les règles en matière de statistiques ou encore celles de la CIMA (Conférence Interafricaine des Marchés d'Assurances) pour un environnement réglementaire certifié des assurances. Tout en transposant le modèle de l’Ohada, les pays peuvent appliquer les grands principes réglementaires notamment en matière d’ouverture des marchés, d’accès facilité, de sécurité des communications. Mais il est évident que tous les pays n’approuveront pas obligatoirement ces réformes compte tenu des divergences inhérentes dans les différentes politiques réglementaires. « Nous nous gardons bien de transposer intégralement le modèle européen en Afrique car les différences sont fondamentales. Rien que la définition du terme service universel n’a pas le même sens dans les deux continents. Alors qu’en Afrique, il s’agit de fournir les moyens numériques à 90 % de la population qui n’en dispose, en Europe, le service universel consiste à en fournir aux 10 % de la population qui ne dispose de moyens numériques» explique Jacques Blanché, ingénieur télécom et expert en évolution de la régulation. Cet ingénieur télécom est désigné par le CIAN pour impulser et accompagner la dynamique réglementaire en Afrique. Jacques Blanché avait auparavant contribué auprès de la commission de Bruxelles pour la mise en place des réformes des télécoms. Le CIAN, par ailleurs présidé par Gérard Pellisson, Président fondateur du groupe hôtelier ACCOR, est aujourd’hui la plus grande organisation patronale spécialisée dans l’Afrique.

« Il y a une nécessité d’adapter le processus d’harmonisation par rapport à l’état des infrastructures » commente un représentant de l’association ACP Numérique.

Harmoniser pour créer un environnement favorable

Considéré comme écosystème sensible, le développement du secteur des télécommunications nécessite la mise en place d’un environnement stable et un cadre réglementaire propice, seuls gages pour attirer les investissements massifs permettant de résorber le retard de l’Afrique et contribuer à la lutte contre la fracture numérique. Une bonne régulation permet notamment de garantir un service public de qualité dans un environnement concurrentiel favorable c’est l’un des buts majeurs du projet instituant un cadre réglementaire harmonisé. Il s’agit d’un engagement pour la cohérence des politiques nationales de libéralisation et pour la mise en place d'un véritable marché africain des télécommunications. Le développement et l’usage des technologies de l’information et des communications constituent l’une des premières contributions à la croissance et à la compétitivité. Il est évident qu’une régulation du secteur peut prendre une forme technique ou juridique, tout en demeurant fondamentalement une régulation économique. La régulation encadre parfaitement les droits et obligations des nouveaux opérateurs et exerce les contrôles adaptés sur les opérateurs historiques quant aux conditions techniques et tarifaires de l'interconnexion ou du service universel. Dans tous les pays avancés, l’expérience a démontré qu’un cadre réglementaire harmonisé permet l’éclosion de nouveaux services à forte valeur ajoutée. Le nouveau cadre réglementaire se doit d’adapter les règles existantes afin de créer un processus de convergence notamment avec l’évolution des technologies. « Même si la plus grande majorité des pays dispose d’organes de régulations, certains domaines de la réglementation opérationnelle restent à renforcer, notamment, la transparence dans les règles de la concurrence, les règles et procédures d'octroi des licences, les règles et tari-fication de l'interconnexion, la conception et/ou la mise en oeuvre effective des procédures et du financement du service / accès universel, la mise en oeuvre des procédures de contrôle de la qualité de service » souligne le dernier rapport d’activité de l’Union Internationale des Télécommunications (UIT), dans son annexe consacré à l’Afrique.

Garantie de cohérence

La libéralisation des télécommunications se placera ainsi, à terme dans un cadre régional, constituant pour chaque pays une référence dans la mise en oeuvre effective du nouveau régime de concurrence. Les ministres des télécommunications seront le point central dans l'orientation et la mise en place d'une réglementation unique, ainsi que dans l'élaboration de son contenu. Les règles instituées seront directement applicables aux Etats membres. Un appel d'offre a été ouvert en vue d'une étude détaillée des dispositions existantes dans chaque pays concerné. Les résultats permettront d'appréhender les transformations juridiques nécessaires. Selon le juge Kéba M’Baye, un cadre légal et réglementaire commun et régional des télécommunications favorisera les grands investissements dans les infrastructures nécessaires pour rendre l'Internet et les technologies « haut débit » accessibles au plus grand nombre d'usagers en Afrique et en faire ainsi un moteur efficace au service du développement de ce continent. En plus de la pression de l’évolution technologique, devenue très rapide, l’interconnexion transfrontière a fondamentalement changé avec l’émergence des technologies nouvelles comme la voix sur IP sans parler des bouleversements de l’économie des taxes de répartition. L’harmonisation des lois et règlements permet ainsi d’aboutir à une garantie pour la cohérence des politiques nationales de libéralisation et pour la mise en place d'un véritable marché africain des télécommunications. A l’issu d’un état des lieux des différentes législations existantes confié à un cabinet indépendant dans le premier semestre de l’année dernière, il en ressort qu’il y a une grande disparité entre les différents pays.

La France apporte son soutien

D’après le mémorandum de l’association ACP Numérique, le traité final, instituant la réforme reprendra les principes et l’ordonnancement juridique de ces projets de réforme déjà mis en place comme la CIMA. Les Organes institués par le traité pourront être un Conseil des Ministres (Télécoms), une Autorité Régionale de Régulation Télécoms, représentée par un Collège, et un Secrétariat Général commun à l’Autorité Régionale et au Conseil des Ministres ; ce Secrétariat Général sera la seule structure administrative permanente de l’Organisation. Les Actes et Décisions pris par le Conseil des Ministres et l’Autorité Régionale de Régulation (Collège) seront directement applicables, obligatoires dans chacun de leurs éléments et s’imposeront par rapport aux législations et règlements nationaux, antérieurs ou postérieurs ; ces deux principes de primauté et d’applicabilité directe des Actes et Décisions de l’Organisation caractériseront les pouvoirs de l’Organisation et seront les garants du succès de la réforme. Début juillet 2005, la France, par le biais de son Ministère de la coopération, du développement et de la francophonie ainsi que l’Arcep, a accepté de répondre favorablement à la sollicitation de l’OIF, de l’Unida et de l’association ACP Numérique pour un appui financier à la création d’un cadre communautaire unique des télécommunications en Afrique. Les consultations se poursuivent au niveau de l’UEMOA et de la CEMAC. A partir de septembre, les réflexions permettront de donner des orientations en vue de créer et d’institutionnaliser une structure légère de coordination.

Les cadres régionaux réglementaires donnent le ton

L’Union Africaine promeut la mise en place des associations régulatrices au niveau des Communautés Économiques Régionales (CER) suivant le modèle éprouvé de la TRASA (Telecom Regulators Association of Southern Africa). À travers ces organismes, l’Union souhaite harmoniser le cadre politique et régulateur du secteur des télécommunications afin de réaliser de grands marchés communs des TIC au sein de chaque CER. Compte tenu de la transversalité du secteur des TIC en général, les télécommunications sont considérées comme infrastructure indispensable à la réalisation des objectifs d’intégration économique et sociale. Afin de créer des dynamiques interrégionales constituant des espaces de dialogue et d’analyse pour une intégration sectorielle, plusieurs associations ont été crées. La région australe donne l’exemple avec la TRASA crée en 1997 pour coordonner les sujets de normalisation, échanger des idées et des expériences sur tous les aspects du règlement du secteur de télécommunications dans toute la région. La coopération s’est avérée indispensable pour maximiser l'utilisation des ressources rares dans le domaine des télécom-munications. Afin de faciliter la participation effective des intervenants du secteur dans la formulation des politiques régionales, plusieurs associations sectorielles ont été créées sous l’égide des CER telles que la TRASA (Association des régulateurs de télécommunications de l'Afrique australe) et la SATA (Association des opérateurs de Telecoms) dans les pays de la SADC (Communauté de développement de l'Afrique australe), la WATRA (Association des régulateurs de télécommunications de l’Afrique de l’Ouest) dans les pays de la CEDEAO (Communauté économique des Etats d’Afrique de l’Ouest) et l’ARECEA (Association des régulateurs) et COMTEL (Société régionale) dans les pays de la COMESA (Marché commun de l’Afrique de l’Est et de l’Afrique australe), et l’EARPTO (Organisation de réglementation des postes et télécommunications de l'Afrique de l'Est) dans les pays de l’EAC (Communauté d’Afrique de l’Est). Une approche similaire est adoptée au niveau de la CEEAC/CEMACA en Afrique centrale avec la forte participation des bureaux de terrain de l’UIT.

Forte hétérogéneité

Toutefois, les disparités entre les divers Etats de la Région tant au niveau des politiques (privatisation, concurrence) qu’au niveau technique (infrastructures, connectivité, portabilité, rooming, raccordements internationaux,..) risquent de poser des sérieux problèmes à la mise en place d’une véritable politique harmonisée. La réglementation des télécoms reflète la situation économique et politique d’un pays. Dans certains pays, on n’a pas besoin d’une réglementation forte car le marché s’autorégule par contre d’autres marchés présentant une physionomie plus complexe, ont quant à eux plutôt besoin d’une politique réglementaire contraignante. Les lois, les structures sociales diffèrent d’un pays à un autre selon qu’ils soient d’inspiration libérale, comme le Ghana qui a une longue tradition libérale, ou dirigiste comme la Tunisie ou encore le Mali où les tarifs publics sont très encadrés par les syndicats. Les pays d’Afrique australe, du Nord, de l’Ouest et de l’Est présentent beaucoup d’hétérogénéités qu’il serait utopique d’unifier en si peu de temps leur réglementation. D’autant plus que dans un bon nombre de pays, le régulateur n’est pas autonome et les pressions étatiques restent très fortes. Néanmoins, il n’est pas utopique de mettre en place une structure de régulation « supranationale » qui aura pour mission de définir les grandes directives et donner des impulsions à la politique réglementaire notamment sur les études tarifaires, la validation des politiques et des tarifs d’interconnexion, la définition des marges, à l’instar de la Commission de Bruxelles. C’est aussi une façon de faire converger dans le long terme les différentes politiques nationales. En passant d’un statut d’EPIC (établissement public à caractère industriel ou commercial) au statut de société commerciale, en 1997, France Telecom fait face à la nouvelle donne géostratégique et mobilise toutes ses filiales (Orange, ex. Itinéris, Wanadoo et Equant) pour la nouvelle conquête. Désormais, c’est la filiale France Câble radio (FRC) qui va fédérer ce nouvel ensemble. Dédiée au développement international pour l’accompagnement des opérateurs étrangers dans la modernisation, le déploiement et l'exploitation de leurs réseaux, FRC est chargé de mener la conquête internationale notamment en Afrique. « Partout, nous travaillons vers des offres convergentes aussi bien pour le fixe, que le mobile et l’Internet comme nous le faisons notamment en France. Dans cette dynamique, nous tenons, bien entendu, compte du contexte réglementaire local pour développer des offres pour le grand bénéfice des clients grandes entreprises et particuliers » explique Marc Rennard, directeur des opérations internationales de France Télécom , Président de FCR et par ailleurs Président du Conseil d’administration de la Sonatel. Le groupe a étendu sa présence notamment en Guinée Equatoriale, au Cameroun (voir actualité opérateur Cameroun), au Mali avec Ikatel, en Ile Maurice, au Botswana et à Madagascar et en Egypte. Parmi les partenaires stratégiques ciblés par FCR, figurent principalement les opérateurs nationaux ivoirien, Côte d’Ivoire Télécom et son homologue sénégalais, Sonatel.

Fixe : trois fois plus d’investissement que le mobile

Concrètement, France Télécom était devenu actionnaire majoritaire de deux licences pour le fixe avec Côte d’Ivoire Télécom et le mobile avec Ivoiris, devenu Orange par la suite, lesquelles était en même temps concurrentes sur le terrain. Pour faire un 1 Franc de chiffre d’affaires dans le fixe et dans le mobile, il faut trois fois plus d’investissements dans le fixe que dans le mobile. Conséquence : avec le déclin du chiffre d’affaires et des marges de l’activité fixe au profit de la croissance rapide du mobile, la structure des coûts et des tarifs de l’activité mobile était plus profitable que l’activité filaire, l’opérateur national Ivoirien était devenu moins profitable notamment que son homologue sénégalais. Contrairement, à Côte-d’Ivoire Télécom, la Sonatel, l’opérateur sénégalais bénéficiait d’une bonne santé financière et d’une gestion saine au moment de la privatisation. La situation de monopole permettait à la nouvelle filiale de France Télécom de disposer à la fois des réseaux mobile et filaire. Avec un réseau national entièrement numérisé, la Sonatel proposait déjà des tarifs très compétitifs par rapport à ses homologues de la sous région. Les dirigeants de la Sonatel ont très tôt compris la nécessité d’accélérer les investissements pour moderniser le réseau afin de proposer des tarifs intéressants aux clients professionnels et particuliers. Si bien qu’au moment des privatisations, l’opérateur sénégalais avait largement compensé son retard quantitatif sur son homologue ivoirien qui, pourtant disposait de plus d’atouts avec environnement économique plus favorable et un marché intérieur plus conséquent. Dans la corbeille des mariés, la Sonatel présentait plus d’atouts aux yeux de France Télécom, nouvel adjudicataire, que CIT qui, auparavant n’avait pas jugé opportun de faire les bons investissements au bon moment. « Conscient de son retard, l’Etat ivoirien n’a pas jugé nécessaire de donner une licence mobile à l’opérateur historique filaire lequel manquait de performance. Il fallait mieux orienter toute l’énergie, tout le potentiel financier pour investir dans un réseau fixe afin de le ramener à un meilleur niveau notamment en terme de couverture et de qualité de service plutôt que de se disperser avec le développement d’un réseau mobile » commente un expert de France Télécom. Une erreur stratégique car les investissements pour un réseau mobile était nettement moins lourd que celui d’un réseau filaire. Au Sénégal, ce sont des raisons essentiellement liées aux bonnes performances et à la qualité de gestion que le nouveau partenaire stratégique a décidé de conserver le même système de management avec l’équipe dirigeante. Alors qu’en Côte d’Ivoire, le directeur général est choisi par France Télécom.

Par Mohamadou Diallo
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